Введение. Правовой режим земельных участков в Российской Федерации определя­ется совокупностью двух ключевых характе­ристик: категорией земель и видом разре­шенного использования (далее ВРИ). Согласно пункту 2 статьи 7 Земельного кодекса РФ, их сочетание формирует комплекс прав и обязанностей землепользо­вателей (ЗК РФ, 2001). При этом законода­тельное регулирование института ВРИ остаётся фрагментарным и противоречивым, что порождает значительное количество судебных споров и создаёт правовую не­определённость для участников земельных отношений.В связи с активным развитием городов, реализацией проектов комплексного разви­тия территорий (далее КРТ) и изменениями в Градостроительном кодексе РФ (ГрК РФ, 2004) возрастает потребность в систематиза­ции судебных подходов к спорам об измене­нии ВРИ. Исследователи отмечают, что «наибольшее количество споров вызывает реализация норм, связанных с изменением ВРИ земельного участка, что обусловлено пробелами в законодательном регулирова­нии самого механизма изменения ВРИ» (Виноградова, Орлова, 2023: 90).Степень научной разработанности проблемы. Вопросы правового регулирова­ния ВРИ земельных участков исследовались в работах О. И. Крассова (Крассов, 2024), Е. С. Болтановой (Болтанова, 2023), А. П. Анисимова и Н. Н. Мельникова (Ани­симов, Мельников, 2013). Проблемам судеб­ной практики по земельным спорам посвя­щены публикации В. В. Михольской и Ю. С. Петропавловской (Михольская, Пет­ропавловская, 2025), О. Б. Виноградовой и Ю. Р. Орловой (Виноградова, Орлова, 2023). Градостроительному зонированию и право­вому режиму земель посвящены исследова­ния Н. Л. Лисиной и В. Д. Баева (Лисина, Баев, 2023), а также С. В. Брусницыной и О. В. Кузнецовой (Брусницына, Кузнецова, 2024). Административная ответственность за нецелевое использование земель рассмат­ривается в работах Э. С. Навасардовой и Р. В. Нутрихина (Навасардова, Нутрихин, 2020), А. В. Турицына (Турицын, 2014). Альтернативные способы разрешения земельных споров анализируются И. С. Шахрай (Шахрай, 2023), Я. А. Баскако­вой (Баскакова, 2022). Однако комплексный анализ судебной практики 2022–2024 годов с целью систематизации оснований отказа в изменении ВРИ в научной литературе представлен недостаточно.Цель исследования — систематизиро­вать основания отказа в изменении ВРИ земельных участков, выявленные в судебной практике, для разработки предложений по совершенствованию земельного и градо­строительного законодательства.Задачи исследования: провести анализ судебной практики за период 2022–2024 гг. по делам об отказе в изменении ВРИ; клас­сифицировать основания отказов по катего­риям; выявить пробелы и противоречия в правовом регулировании процедуры изменения ВРИ; сформулировать конкрет­ные предложения по внесению изменений в земельное и градостроительное законода­тельство.Научная новизна исследования заключается в том, что впервые предложена трёхуровневая классификация оснований отказа в изменении ВРИ на основе комплексного анализа судебной практики 2022–2024 годов; выявлены системные проблемы правоприменения; разработаны предложения по законодательному устране­нию правовых пробелов.Эмпирическую базу исследования составили судебные акты, размещённые в открытом доступе на официальных порта­лах: Картотеке арбитражных дел (kad.arbitr.ru), официальном сайте Верхов­ного Суда РФ (далее ВС РФ). Дополни­тельно использовались обзоры судебной практики ВС РФ и информационно-право­вые системы КонсультантПлюс и Гарант.Хронологические рамки исследования — 2022–2024 годы. Территориальный охват включает решения арбитражных судов всех инстанций (первая, апелляционная, кассационная) и ВС РФ. Предметом анализа стали дела об отказе в изменении или установлении ВРИ земельных участков. Из выборки исключены дела, связанные исключительно с налоговыми спорами без оспаривания решений об изменении ВРИ.Проанализировано более 50 судебных решений, распределение которых по видам и инстанциям выглядит следующим образом: определения Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ — 8; постановления арбитражных судов округов — 15; решения и постановления судов нижестоящих инстанций — 27. Географический охват судебной практики включает Московский, Северо-Западный, Уральский, Западно-Сибирский и другие арбитражные округа.Применены следующие методы: формально-юридический — для анализа нормативных актов и судебных решений; сравнительно-правовой — для выявления противоречий в практике различных судов; метод категоризации — для систематизации оснований отказа в три группы (процедурные нарушения, материально-правовые основания, ограничения публичных интересов); статистический — для количественной оценки распределения споров по категориям.Обзор судебной практики по делам, связанным с изменением ВРИ земельного участка, утверждённый Президиумом ВС РФ 14 ноября 2018 г., сформировал базовые принципы правоприменения (Обзор прак­тики ВС РФ, 2018). Данный документ разре­шил девять типовых спорных ситуаций, установив правовые позиции по ключевым вопросам: о самостоятельности выбора ВРИ собственниками, об ограничениях для арен­даторов, об условиях предоставления условно разрешённого использования, а также о соотношении основных и вспомога­тельных видов использования.Критически важным стало разграниче­ние прав собственников и арендаторов. ВС РФ установил: «При наличии утверждённых правил землепользования и застройки (далее ПЗЗ) собственник земельного участка, нахо­дящегося в частной собственности, может выбирать основные и вспомогательные виды разрешённого использования самостоя­тельно без дополнительных разрешений и согласований». Одновременно суд ограни­чил права арендаторов: изменение ВРИ участка, предоставленного по результатам торгов с определённым целевым назначе­нием, означает обход процедуры торгов и недопустимо без согласия собственника-государства.В период 2022–2024 годов судебная практика продолжила эволюцию. Определе­ние Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 04.06.2024 № 305-ЭС23-29925 по делу ООО «Серпухов-реалти» про­тив Администрации городского округа Серпухов выработало новый подход к дели­мости земельных участков при наличии нескольких объектов (Определение ВС РФ № 305-ЭС23-29925, 2024). Суд указал: при образовании участков путём раздела необхо­димо письменное согласие всех землеполь­зователей исходного участка и исследование возможности делимости с учётом общих элементов благоустройства.Первая категория оснований отказа связана с нарушением установленных процедур. Статья 39 ГрК РФ детально регламентирует порядок получения разрешения на условно разрешённый вид использования: подача заявления, проведение общественных обсуждений или публичных слушаний, получение рекомендаций комиссии, принятие решения главой местной администрации.Анализ судебной практики выявил типичные процедурные нарушения: формальное проведение общественных обсуждений без реального учёта мнения населения; необоснованный отказ со ссыл­кой на «общественное мнение» без докумен­тального подтверждения негативных последствий; ограничение круга участников обсуждений по территориальному признаку. Согласно части 11.1 статьи 39 ГрК РФ, при наличии самовольной постройки предостав­ление разрешения запрещается, однако отсутствует чёткий механизм оценки «само­вольности» на момент рассмотрения заявле­ния, что создаёт возможности для формаль­ных отказов.Процедурные нарушения составили 30% (15 из 50) от общего числа проанализированных оснований отказа, что свидетельствует о необходимости более де­тальной регламентации административных процедур.Вторая категория охватывает отказы, основанные на несоответствии запрашивае­мого ВРИ материальным нормам законода­тельства. Центральной коллизией остаётся соотношение пункта 2 статьи 7 ЗК РФ и пункта 17 статьи 39.6 ЗК РФ. Обзор 2018 года установил приоритет последней нормы, однако практика арбитражных округов демонстрирует тенденцию к либерализации.Постановление Арбитражного суда Московского округа от 26.01.2024 № Ф05-33388/2023 по делу № А40-40068/2023 отменило судебные акты нижестоящих ин­станций, отказавших арендатору в измене­нии ВРИ с «офисов» на «строительную промышленность». Суд указал: широкое прочтение запрета на изменение ВРИ арендаторами необоснованно ограничивает права, если изменение не противоречит градостроительному регламенту и не создаёт негативных последствий для собственника.Принципиальное значение имеет позиция ВС РФ, закреплённая в серии опре­делений 2022–2023 годов: собственник объекта капитального строительства не ограничен в выборе предусмотренных основных и вспомогательных видов исполь­зования объекта в пределах градостроитель­ного регламента. Использование застроен­ного участка вопреки зафиксированному в Едином государственном реестре недвижимости (далее — ЕГРН) ВРИ, но в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны, не образует состава административного пра­вонарушения по статье 8.8 Кодекса Россий­ской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ). Данный подход означает признание приоритета градостроительного регламента над записью в ЕГРН.Особое значение приобретает судебное толкование Классификатора видов разре­шённого использования, утверждённого Приказом Росреестра от 10.11.2020 № П/0412. Как указывают В. В. Михольская и Ю. С. Петропавловская, «правовой институт приведения разрешённого использования земельных участков в соответствие с Клас­сификатором является достаточно сложным и продолжает динамично развиваться» (Михольская, Петропавловская, 2025: 62). Суды разграничивают приведение к Класси­фикатору (установление наиболее близкого аналога без изменения существа ВРИ) и фактическое изменение ВРИ, однако крите­рии такого разграничения остаются размытыми.Материально-правовые основания отказа являются преобладающей категорией в анализируемой выборке судебных решений — 56% (28 из 50 дел).Третья категория включает отказы, мотивированные защитой публичных интересов: прав третьих лиц, требований технических регламентов, экологических ограничений — 14% (7 из 50 дел).Определение ВС РФ от 02.08.2024 № 305-ЭС24-12000 по делу ООО «Бествинд» против Правительства Москвы установило: включение земельного участка в границы КРТ фактически ведёт к изменению правового режима его использования (Определение ВС РФ № 305-ЭС24-12000, 2024). Требуется проверка соблюдения критериев части 5 статьи 65 ГрК РФ: объекты на участке должны не соответствовать ВРИ или подлежать сносу либо реконструкции. Данная позиция ограничивает возможности органов власти для произвольного включения участков в зоны КРТ.Определение ВС РФ от 31.07.2024 № 305-ЭС24-4547 по делу № А40-36896/2021 развило позицию Конституционного Суда РФ: при определении границ и площади земельного участка под объектом недвижимости необходимо исходить из функционального использования объекта (Определение ВС РФ № 305-ЭС24-4547, 2024). Площадь участка должна быть соразмерна расположенным на нём объектам и обеспечивать их нормальную эксплуатацию.Практическое значение приобретают споры о влиянии ВРИ на ставки земельного налога и размер арендной платы. Определе­ние ВС РФ от 16.01.2024 № 305-ЭС23-27186 по делу № А41-62486/2022 установило: налоговый орган вправе применить повы­шенную ставку 1,5% вместо льготной 0,3% для земель сельхозназначения при наличии документально подтверждённых результа­тов выездных обследований органов муниципального земельного контроля о неиспользовании участка по целевому назначению (Определение ВС РФ № 305-ЭС23-27186, 2024).Выявленные проблемы и пробелы в регулировании. Анализ правовых позиций ВС РФ и арбитражных судов за 2022–2024 годы выявил системные проблемы: отсутствие единообразия в толковании прав арендаторов на изменение ВРИ; противоречия между нормами ЗК РФ и ГрК РФ; правовую неопределённость процедуры приведения ВРИ в соответствие с Классификатором; избыточное усмотрение органов власти при отказе в предоставлении условно разрешённого использования.Таблица 1. Категоризация оснований отказа в изменении ВРИ земельных участковTable 1. Categorization of grounds for refusal to change permitted land use№Категория оснований / CategoryКонкретное основание / Specific groundНормативная база / Legal basisПример / Example1Процедурные нарушения / Procedural violationsНеполный пакет документов / Incomplete documentationст. 39 ГрК РФ / Art. 39 UPC RF—2Процедурные нарушения / Procedural violationsНарушение процедуры публичных слушаний / Violation of public hearing procedureч. 3 ст. 39 ГрК РФ / Part 3 Art. 39 UPC RF—3Процедурные нарушения / Procedural violationsНаличие самовольной постройки / Presence of unauthorized constructionч. 11.1 ст. 39 ГрК РФ / Part 11.1 Art. 39 UPC RF—4Материально-правовые / Substantive legalНесоответствие градостроительному регламенту / Non-compliance with urban planning regulationsст. 36 ГрК РФ / Art. 36 UPC RFДело № А40-40068/2023 / Case No. A40-40068/20235Материально-правовые / Substantive legalОтсутствие ВРИ в перечне разрешённых / Absence of PLU type in permitted listст. 37 ГрК РФ / Art. 37 UPC RF—6Публичные интересы / Public interestsНарушение прав третьих лиц / Violation of third parties' rightsст. 304 ГК РФ / Art. 304 CC RFДело № А41-2377/2023 / Case No. A41-2377/20237Публичные интересы / Public interestsРасположение в зоне с особыми условиями / Location in zone with special conditionsгл. XIX ЗК РФ / Ch. XIX LC RFДело № А40-152200/2023 / Case No. A40-152200/2023  Противоречия в судебной практике. Особую проблему представляет институт вспомогательных видов использования. Часть 1 статьи 37 ГрК РФ устанавливает: вспомогательные виды использования допу­стимы только дополнительно к основным или условно разрешённым. Обзор 2018 года подтвердил невозможность предоставления участка под вспомогательный ВРИ вместо основного. Однако с 2023 года Арбитраж­ный суд Московского округа начал скло­няться к более строгому подходу, признавая использование под вспомогательный ВРИ нарушением цели предоставления участка. Это создаёт правовую неопределённость для арендаторов, использующих часть пло­щадей под вспомогательные нужды (пар­ковки, склады, офисы при производствен­ных объектах).Критический анализ действующих норм. Органы местного самоуправления отказывают в изменении ВРИ по различным основаниям: несоответствие градострои­тельному регламенту, нарушение предель­ных параметров, расположение в зонах с особыми условиями использования, проти­воречие проектам планировки территории. Обзор 2018 года выделил незаконные основания отказа: отсутствие ВРИ при предоставлении участка; запрашивае­мый ВРИ предусмотрен градостроительным регламентом как основной или вспомога­тельный. Однако на практике органы власти продолжают мотивировать отказы ссылками на «нецелесообразность» изменения, что противоречит принципу диспозитивности частного права.Совокупность проанализированных решений демонстрирует постепенную либерализацию судебных подходов к правам собственников при одновременном ужесточении требований к процедурным гарантиям и обоснованности отказов органов власти. Судебная практика не просто применяет, но активно формирует институт ВРИ, восполняя законодательные пробелы, разрешая противоречия между нормами различных кодексов и адаптируя правовое регулирование к потребностям экономического оборота.Заключение. Основные выводы иссле­дования. Проведённый анализ позволяет сформулировать следующие выводы.Во-первых, обзор практики ВС РФ от 14.11.2018 сформировал базовые принципы применения законодательства о ВРИ, однако последующая практика 2022–2024 годов продемонстрировала необходимость их развития и конкретизации применительно к новым категориям споров (КРТ, применение обновлённого Классификатора, расчёт арендной платы при использовании вспомогательных ВРИ).Во-вторых, типология споров выявила семь основных категорий правовых коллизий, требующих законодательного разрешения: споры об отказе в изменении ВРИ, споры о правах арендаторов, споры о применении Классификатора, споры о вспомогательных видах использования, споры об условно разрешённом использовании, споры о последствиях изменения территориального зонирования, споры о связи ВРИ с налогообложением.В-третьих, анализ конкретных судеб­ных дел показал постепенную либерализа­цию судебных подходов к правам собствен­ников и некоторых категорий арендаторов при одновременном ужесточении процедурных требований к органам власти.Предложения по совершенствова­нию законодательства:1. Дополнить ЗК РФ статьёй о приведении ВРИ в соответствие с Классификатором, предусматривающей: обязанность органов местного самоуправления устанавливать наиболее близкий аналог из Классификатора без изменения существа фактического использования земли; месячный срок для принятия решения после обращения правообладателя; право выбора правообладателя при наличии нескольких подходящих вариантов; исчерпывающий перечень оснований для отказа.2. Дополнить статью 37 ГрК РФ положением о вспомогательных видах использования: использование части земель­ного участка или объекта капитального стро­ительства под вспомогательный ВРИ, предусмотренный градостроительным регламентом, не требует изменения основного ВРИ и не образует состава правонарушения.3. Изложить статью 39 ГрК РФ в новой редакции, установив закрытый перечень оснований для отказа в предоставлении условно разрешённого использования: несоответствие градостроительному регламенту, расположение в зоне с особыми условиями использования, наличие доказательств негативного воздействия на окружающую среду или здоровье граждан, обоснованные возражения правообладателей смежных участков.4. Принять Постановление Правительства РФ о порядке изменения ВРИ, закрепляющее: исчерпывающий перечень необходимых документов; максимальные сроки рассмотрения заявлений (не более 30 дней); закрытый перечень оснований для отказа; процедуру обжалования отказов.Направления дальнейших исследова­ний связаны с анализом влияния института КРТ на правовой режим ВРИ; изучением зарубежного опыта регулирования целевого использования земель; разработкой крите­риев оценки эффективности правового регу­лирования ВРИ с точки зрения достижения баланса публичных и частных интересов.Реализация предложенных законода­тельных изменений позволит преодолеть системный кризис правового регулирования ВРИ, обеспечить правовую определённость для участников земельных отношений и создать благоприятные условия для развития градостроительной деятельности и защиты прав землепользователей.